专家解读文章之四 | 聚焦重点领域 强化工程支撑 开启“十五五”碳达峰碳中和新征程

近日，国务院印发《“十五五”碳达峰行动方案》（以下简称《行动方案》），对未来五年碳达峰碳中和工作作出系统部署。这是继碳达峰碳中和“1+N”政策体系建立之后，围绕碳达峰碳中和工作出台的又一重要文件，是“十五五”时期推进碳达峰的路线图、施工图，对于统一思想认识、凝聚行动合力、确保实现碳达峰目标具有十分重要的意义。

一、《行动方案》是决胜“十五五”碳达峰目标的路线图

实现碳达峰碳中和，是以习近平同志为核心的党中央统筹国内国际两个大局作出的重大战略决策。《行动方案》既是对碳达峰碳中和“1+N”政策体系的深化完善，也是对未来五年碳达峰行动的系统部署，充分彰显了党中央、国务院推进碳达峰碳中和、实现绿色低碳转型的战略定力。

“十五五”是碳达峰的关键期、攻坚期。“十四五”以来，我国碳达峰碳中和“1+N”政策体系基本建立，重点领域行动方案陆续出台，节能降碳取得显著成效，绿色低碳发展基础不断夯实，但总体上碳达峰碳中和工作仍处在爬坡过坎的关键阶段。从外部看，错综复杂的国际环境带来新矛盾新挑战，全球气候治理格局深刻调整，地缘政治、能源安全和绿色低碳竞争相互交织；从内部看，能源结构调整、产业转型升级、体制机制改革等任务艰巨。在“十四五”收官、“十五五”开局的关键节点出台《行动方案》，有利于将前期基础转化为未来五年攻坚任务和举措，推动碳达峰工作由夯基垒台、立柱架梁向系统推进、重点突破转变。

《行动方案》系统构建了“十五五”碳达峰工作的实施路径和制度框架。《行动方案》紧扣“十五五”时期碳达峰目标任务，对重点工作和制度保障都做了明确安排。从实施路径看，对能源绿色低碳转型、产业节能降碳、城乡建设绿色发展、交通运输低碳转型、公共机构节能降碳、生态系统碳汇能力提升等重点领域作出系统部署，明确了未来五年推进碳达峰行动的重点方向和主要任务；从制度保障看，围绕法律法规、碳排放统计核算、科技创新、投资和价格政策、市场化机制等方面提出一系列安排，进一步完善支撑碳达峰碳中和工作的制度体系。同时还专门强调政府、企业、社会组织和个人的权责，推动形成各司其职、协同联动、全民参与的工作格局。通过路径、制度、权责的全面谋划，《行动方案》将碳达峰碳中和的总体要求转化为具体的行动安排，为“十五五”时期有序推进碳达峰碳中和工作提供了根本遵循。

实施重大工程是化蓝图为实践的有效途径。《行动方案》创新性地提出了六方面重大工程。长期以来，我国推进重大战略、破解发展难题、培育新兴产业，都十分注重发挥重大工程的牵引带动作用。从重大基础设施建设到生态保护修复，从污染防治攻坚到产业转型升级，大量实践表明，重大工程能够有效汇聚资金、技术、人才、土地、数据等要素资源，推动跨地区、跨部门、跨领域协同联动，加快先进技术成熟迭代和产业化进程。对于碳达峰碳中和这样涉及面广、链条长、周期长的系统性变革而言，必须依托一批牵引性强、带动面广、可落地落实的重大工程，把战略部署转化为具体项目，把工作任务转化为实施抓手，把长远愿景转化为阶段性成果。《行动方案》提出的六方面重大工程正是对这一经验的生动运用，必将为“十五五”碳达峰行动落地见效提供有力支撑，为绿色低碳高质量发展注入强劲动力。

二、以六方面重大工程夯实碳达峰行动之基

重大工程是战略落地的重要实践载体。《行动方案》提出的六方面重大工程，均紧密地嵌入到重点任务部署之中，使“十五五”碳达峰行动不仅明确了路线图、时间表，也有了施工图、实物量，《行动方案》的实操性、落地性显著增强。

在加快能源结构调整优化领域，部署了省间电力互济和煤炭消费清洁替代两项工程。省间电力互济工程明确要推进地区间、区域电网间和区域电网内部省间互济工程建设，并新增规划一批直流背靠背工程。煤炭消费清洁替代工程重点围绕煤电、煤化工和轻工业用煤等领域分类推进低碳化改造。两项工程一项侧重于提升新能源跨省跨区优化配置能力，着力提高新能源送出和消纳能力；另一项侧重于推动存量化石能源清洁低碳利用，着力筑牢能源安全保供根基，提升重点用煤领域低碳转型水平。

在产业绿色化低碳化领域，部署了重点行业节能降碳工程。聚焦钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃、石化、化工等能源消费和碳排放重点行业，系统推进重点工序节能降碳改造、用能设备更新、余热余压回收利用、余能发电和能源梯级利用等项目建设，加快推广先进节能低碳工艺、技术和装备。该项工程将有效提升重点行业能源利用效率和碳排放管理水平，推动传统产业在技术改造、设备更新和系统优化中释放节能降碳潜力，为产业结构优化升级和经济社会发展全面绿色转型提供重要支撑。

在建筑节能降碳领域，部署了低碳零碳供热制冷和绿色照明工程。紧扣供热、制冷、照明等量大面广、与群众生产生活密切相关的用能环节，因地制宜推广清洁低碳供热制冷方式，推动高效照明产品和智能控制系统应用，提升建筑终端用能效率和精细化管理水平。该项工程将有力促进建筑用能结构优化和运行能效提升，降低建筑运行阶段能源消费和碳排放，为推动建筑领域绿色低碳转型、提升城乡居民绿色低碳生活品质提供重要支撑。

在交通运输低碳转型领域，部署了零碳运输走廊建设工程。以国家高速公路重点路段、重点航道等为载体，推进充换电、氢氨醇加注等绿色补能基础设施建设，推动清洁能源供给、低碳交通工具应用和典型运输场景拓展协同衔接。该项工程既是交通绿色基础设施建设的重要内容，也是推动运输组织方式和能源消费方式系统变革的重要抓手，有利于发挥重点通道示范引领和网络带动作用，加快交通运输结构调整和绿色低碳转型。

在基础能力领域，部署了碳达峰碳中和基础能力提升工程。该工程重点围绕碳排放数据综合管理、排放因子库建设等作出安排。其中，碳排放数据综合管理主要是整合运用能源、工业、交通、建筑等相关数据，对全国及各省碳排放、煤炭消费、石油消费等指标进行动态监测；排放因子库建设主要是构建我国本土温室气体排放因子库，支撑排放因子研制、评价、审核和发布。该项工程将进一步提升碳排放数据质量和管理效能，为碳达峰碳中和工作提供可靠基础支撑，推动碳排放治理更加科学化、精细化。

总体看，《行动方案》部署的重大工程贯通能源供给、产业转型、城乡建设、交通运输和治理能力，相关工程的实施将有力提升绿色转型能力，带动相关领域有效投资，促进先进技术装备推广应用，为“十五五”碳达峰目标如期实现提供有力支撑。

三、凝心聚力发挥重大工程效能

习近平总书记多次强调，“一分部署，九分落实”。从文件中的工程部署到现实中的工程成效，还需要在组织实施、要素保障和跟踪问效上下大功夫。必须坚持系统谋划、科学论证、协同推进、务求实效，推动工程安排转化为实际成效。

一是推动重大工程从部署转向行动。重大工程最终要落到具体地区、具体行业和具体项目上。各地区可结合自身资源禀赋、产业基础、能源结构和碳排放特征，对照《行动方案》提出的六方面重大工程，进一步梳理本地区具备条件、需求迫切、带动作用明显的重点方向，研究细化实施方案和项目安排，推动重大工程更好落地。同时也要防止简单照搬、盲目上马，确保工程建设符合自身降碳实际，防止盲目投资。

二是充分激发重大工程的投资拉动作用。六方面重大工程投资体量大、带动链条长、乘数效应明显，具备较强的投资拉动能力，下一阶段的关键是尽快把工程安排转化为项目清单、建设进度和实物工作量。各地区可围绕《行动方案》部署的重大工程和项目，强化项目前期论证和建设条件保障，推动具备条件的项目尽早开工、加快建设。

三是加强重大工程全过程管理。重大工程建设周期长、涉及环节多，必须把项目谋划、前期论证、建设实施、运行管理和效果评估贯通起来，确保工程建得成、见实效。要做深做实项目谋划储备和前期论证，提高项目成熟度和可实施性；在工程推进过程中，加强进度调度、资金落实、质量安全和节能降碳效果跟踪，及时协调解决项目建设中的堵点难点；工程建成后，强化运行监测和绩效评估，总结推广成熟模式和典型经验，推动重大工程持续发挥节能降碳、产业带动和能力提升作用。

《行动方案》的印发，为“十五五”时期碳达峰碳中和工作明确了重点方向和实施路径，也为重大工程支撑碳达峰目标实现提供了重要指引。作为长期参与碳达峰碳中和政策研究和工程咨询的一线工作者，我们将继续以习近平生态文明思想为指引，立足自身专业和工作基础，围绕碳达峰碳中和重点任务和重大工程实施，持续做好政策研究、项目咨询和实施支撑等工作，努力为《行动方案》落地见效、为如期实现碳达峰目标和推进经济社会发展全面绿色转型贡献一份力量。（作者：张英健，中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部主任；木其坚，中国国际工程咨询有限公司资源与环境业务部副主任）